首部优化营商环境行政法规即将面世

专家呼吁立法强化政府诚信规定

优化营商环境最重要的是政府诚信，但是《优化营商环境条例(征求意见稿)》只有一条涉及政府诚信问题。这方面显然需要引起更多重视并相应增加内容。

国内营商环境再次迎来重大利好。近日，由国家发改委牵头会同有关部门起草的《优化营商环境条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)向社会公开征求意见。《征求意见稿》明确，国家保障各类所有制市场主体依法平等获取人力资源、资金、土地使用权和自然资源等生产要素，公平参与市场竞争。

《法制日报》记者注意到，即将出台的优化营商环境条例是我国首部关于营商环境的行政法规。

7月30日，在中国政法大学会议室内，一场围绕《征求意见稿》的讨论十分热烈，与会专家纷纷为完善《征求意见稿》建言献策。

不少专家认为，近年来，党中央、国务院高度重视为各类市场主体创造良好的营商环境，很多部门做了大量努力和探索，形成许多经验做法。出台优化营商环境条例，既是把经验做法固化为法律条文，上升为法律的过程，更是将优化营商环境工作纳入法治化轨道，积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革作用的重要举措。

专家们同时指出，为加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境，《征求意见稿》亟须在立法体例、具体条款等方面进一步修改完善。

涉及权利义务条款偏少

《征求意见稿》分为总则、市场主体、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则7章，共68条。

“条例整体的结构篇幅比较好，68个条款也十分饱满。”中国政法大学校长、中国行政法学研究会会长马怀德给予肯定的同时坦言，这个条例中大部分条款属于倡导、鼓励、支持类表述，涉及权利义务关系的条款偏少，而作为一部行政法规，如何将政策性的内容转化成法律，以增强条例的科学性和确定性十分关键。

另外，“政务服务”一章与营商环境的改善不是特别密切，有些属于营商环境提倡，但是更多的是居民办事，虽然个别条款与营商环境有些关联，但关联度并不高。

在中国人民大学法学院教授、中国行政法学会研究会副会长莫于川看来，第三章名称使用“市场环境”、第六章名称使用“法治保障”的表述都不够严谨。

莫于川解释说，“法治保障”的概念过于宽泛，同常识上理解的法律文本的外观形态区别较大，因此这样的提法有必要作进一步修改。

莫于川注意到，《征求意见稿》的部分条款内容较长。据他统计，《征求意见稿》有近五分之一的内容属于较长条款，有的条款甚至有五六段。他认为，这种体例及条款罗列，更像是政策性文件，而不是行政法规。

“营商环境应该包括三个层面：政务环境、市场环境和法治环境，因此要从如何优化这三个方面提升营商环境。”中国政法大学副教授曹鎏认为，按照此体系结构来看，《征求意见稿》将市场主体、市场环境、监管执法和法治保障进行并列，从逻辑角度而言，四者并不在同一位阶。

“监管与执法属于两个层面的问题，作为一个章名是否合适？而且，执法实质上也是法治保障的内容。”曹鎏说，而在法治保障一章下，既有“政策制定与施行一节”，又有“法律责任”一节，这样的安排是否合理需要斟酌，更需要注意的是，政策本身并非法律概念。为此，她建议重构立法的体系结构。

应当专章规定政府诚信

《征求意见稿》总则部分成为与会专家关注的焦点之一。

记者发现，《征求意见稿》总则部分共有七条，分别就立法目的，概念界定、基本原则、管理职责、鼓励改革，社会参与和舆论监督、营商环境评价作出规定。

第一条明确了立法目的，即为了持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，深刻转变政府职能，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，释放全社会创新创业创造动能，激发市场活力，推动高质量发展，制定本条例。

不少专家对此款提出修改意见。“这几个目的逻辑关系到底是什么？哪一些是目的？哪一些是手段？”中国政法大学副校长时建中坦言，立法目的逻辑关系亟须进一步厘清。

而对于第三条关于基本原则的规定，专家同样给予高度关注，并呼吁将政府诚信内容融入基本原则部分。

该条规定，优化营商环境应当遵循市场化、法治化、国际化的原则，坚持各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，按照规则公开透明、监管公平公正、服务便利高效、依法保护各类市场主体合法权益的要求，对标国际一流水平，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，为各类市场主体投资兴业创造良好发展环境。

“在总则部分，将社会信用体系建设的相关内容融进来。”中央党校政治与法律教研部教授王伟建议，政府诚信在优化营商环境方面十分关键，应当在总则部分旗帜鲜明地予以体现。

马怀德则建议，将政府诚信作为独立章节予以安排。他说，优化营商环境最重要的是政府诚信，但是《征求意见稿》只有一条涉及到政府诚信问题，显然需要浓墨重彩地加以更多重视。

对于《征求意见稿》第七条规定，国家建立全国统一标准的营商环境评价体系，定期开展全国营商环境评价，推动各地区、各部门持续深化营商环境改革，促进地区间形成优化营商环境的良性竞争。地方各级人民政府及其有关部门应当积极支持配合全国营商环境评价，不得违规干预或者弄虚作假。

马怀德对此持否定态度，他指出，营商环境评价体系应该允许社会按照国家要求来建立，国家垄断营商环境评价权力并非最佳选项。为此，他建议将此条修改为“国家鼓励支持建立全国营商环境评价统一标准”。

厘清何为一般违法行为

《征求意见稿》十二条明确，国家依法保护各类所有制市场主体财产权和其他合法权益。市场主体存在一般违法行为的，依法审慎采取行政强制措施，最大限度降低对市场主体正常生产经营活动的不利影响。

“‘一般违法行为，依法审慎处置’的表述过于抽象。”马怀德认为，对于什么是一般违法行为，如何区分一般违法行为和严重违法行为，这些内容及这样的表述都需要再斟酌修改。有些领域的一般违法行为可以审慎些，但是涉及食品药品和环境领域还必须依法进行，不应突破法律的界限用审慎的方式违反规定。这些情况也必须在立法时予以考量。

《征求意见稿》第五十六条规定，行政执法人员在对市场主体实施行政检查时应当主动出示行政执法证件，不出示行政执法证件的，市场主体有权拒绝接受检查。行政检查结束后，应当向被检查对象作出书面决定或者结论。实施行政检查，不得非法妨碍市场主体正常的生产经营活动，不得索取或者收受财物，不得谋取非法利益。

马怀德建议，在第五十六条第二款部分，增加行政执法人员在对市场主体实行检查时，应注意检查的频次及内容。对没有投诉举报、没有违法行为的市场主体应减少或者免予检查。

马怀德强调，行政检查是行政机关执法行为的一个风险点，如何加以规范目前还没有明确，但是重点是检查的目的要有正当性。

中央党校政治与法律教研部副主任杨伟东教授认为，有几个问题必须厘清，其一，《征求意见稿》的适用范围，条例大部分内容涉及行政机关，但是除行政机关外，其他的机关如法院是否在该范围之内。二是如何处理与其他法律法规的关系。杨伟东坦言，《征求意见稿》有很多内容实际上重复已经有的法律法规，这就涉及处理这部行政法规和别的法律关系问题。